توجهات الاستثمار في الاقتصاد العراقي بعد نيسان 2003

(قراءة في الدستور والموازنة العامة)

 

د. ميثم لعيبي إسماعيل

توطئة:

لعل الاستثمار يعد واحدا من أهم المتغيرات الاقتصادية التي لها الدور الحاسم في تحقيق عملية التنمية الاقتصادية، وبالتالي فأنه يمكن القول إن واحدا من أهم أسباب تلكأ عملية التنمية الاقتصادية والاجتماعية في العراق طوال عقود مضت يعود إلى ضعف أو غياب الاستثمار سواء في جوانبه المادية أم البشرية.

ويمر عراق اليوم أمام منعطف طرق جديد يضعه أمام خيارات جديدة، ويتمثل هذا المنعطف بزوال نظام ما قبل نيسان 2003 ومجئ سلطة (التحرير ـ الاحتلال) وما تبعها من انتقال تدريجي لحكومة عراقية مستقلة إلى حد ما، من هنا فأن الأمر يتطلب وقفة طويلة أمام ذلك المنعطف واختيار أي من  تلك الطرق التي على العراق أن يسلك، اختيار ذلك الطريق الذي يؤدي به إلى تحقيق تنمية اقتصادية واجتماعية حقيقية.

لقد عانى الاقتصاد العراقي طوال عقود مضت من مشكلات عدة، ولعل واحدا من ابرز تلك المشكلات هي معضلة غياب أو ضعف الاستثمار، ولعل الكثير  من الآراء قد ظهرت لتفسير أسباب فشل عملية الاستثمار في الاقتصاد العراقي[1]، مثل مشكلة التمويل إضافة إلى الظروف السياسية غير المؤاتية دائما" وغياب الباعث على الاستثمار فضلا عن اللوائح التنظيمية والتشريعية التي تضعها الدولة والتي تعد عاملا على تثبيط همم الاستثمار ناهيك عن الإشكالية الضخمة المتعلقة بدور كل من القطاعين العام والخاص في القيام بعملية الاستثمار.

 وفي عراق اليوم وتحديدا بعد 9 نيسان 2003 هناك وقفة أخرى أمام قضية الاستثمار وتشخيص أسباب إخفاقها ومعالجة تلك الأسباب ومن ثم الخروج بمجموعة من المعالجات البديلة التي تساهم في إنجاح تلك العملية.

لقد تبلورت لدى متخذي القرار في عراق اليوم رؤى جديدة عن قضية الاستثمار  وسبل نجاحها، ولعل أفضل القراءات التي تسلط الضوء على تلك الرؤى في الاقتصاد العراقي يمكن أن نجدها من خلال قراءة معمقة للقضايا الاقتصادية التي ظهرت في أهم وثيقة لدى الدولة آلا وهي الدستور، قانون القوانين، كذلك الترجمة التنفيذية لهذه الوثيقة في وثيقة أخرى لا تقل عنها أهمية وهي الموازنة العامة والتي تبين توجهات أو برنامج عمل الحكومة خلال فترة زمنية محددة هي سنة واحدة عادة.

أن البحث الذي أقدمه اليوم هو بمثابة عرض لتوجهات عراق ما بعد نيسان 2003 وتحليل تلك التوجهات فيما يتعلق بمعضلة الاستثمار، وذلك من خلال وثيقتي الدستور والموازنة العامة.

 

أهداف البحث:

سيحاول البحث تحقيق جملة من الأهداف:

1ـ رؤية مفاهيمية في الاستثمار واهم أنواعه.

2- رؤية الاستثمار من وجهة نظر السلطة التشريعية (قراءة مقارنة للدستور).

3- رؤية الاستثمار من وجهة نظر السلطة التنفيذية (قراءة الموازنة العامة).

4- الخروج بمجموعة من الاستنتاجات والمقترحات حول توجهات الاستثمار المستقبلية وسبل إنجاح تلك العملية بما يخدم أهداف التنمية الاقتصادية الاجتماعية.

 

فرضية البحث:

سيقوم الباحث باختبار الفرضية الآتية (إن التوجهات الاستثمارية في حكومات ما بعد نيسان 2003 والموضحة في وثيقتي الدستور والموازنة العامة تتماشى بشكل واضح مع توجهات النظام الرأسمالي الحر واقتصاديات السوق).

منهجية البحث:

من اجل تحقيق أهداف البحث والتحقق من فرضيته قام الباحث بتقسيم البحث إلى ثلاث مباحث رئيسية هي:

المبحث الأول: في معنى الاستثمار وأنواعه

المبحث الثاني: رؤية الاستثمار بين الدستور الجديد الدائم ودستور 1968 المؤقت.

المبحث الثالث: رؤية الاستثمار بين الموازنة العامة لعام 2005 والموازنة العامة لعام2006 والموازنة العامة لعام 2007.

في النهاية قدم الباحث مجموعة من الاستنتاجات والمقترحات التي يمكن الإفادة منها.

 

المبحث الأول

في معنى الاستثمار وأنواعه

أولا : تعريف الاستثمار (Investment)

يتم تعريف الاستثمار على انه تيار على الإنفاق من الجديد من السلع الرأسمالية الثابتة مثل المصانع والآلات والطرق والمنازل، أو الإضافات إلى المخزون مثل المواد الأولية أو السلع الوسيطة وذلك خلال فترة زمنية معينة[2].

كذلك يعرف الاستثمار بأنه عبارة عن حبس أرصدة حاضرة بغرض الحصول على عائد مستقبلي في صورة دخل أو على هيئة زيادة في رأس المال الذي يحبس. ويعرف أيضا بأنه التوظف المنتج لرأس المال، وبعبارة أخرى توجيه رأس المال نـحو استخدامات تؤدي إلى زيادة سلع الاستثمار الدائم أي سلع الإنتاج الرأسمالي وأبنية المشاريع أو الخزين السلعي[3].

في حين يرى البعض إن الاستثمار يعني التضحية بمنفعة حالية يمكن تحقيقها من إشباع استهلاكي من اجل الحصول على منفعة مستقبلية يمكن الحصول عليها من استهلاك مستقبلي اكبر.

كذلك يعرف الاستثمار بأنه التخلي عن استخدام أموال حالية ولفترة زمنية من اجل الحصول على مزيد من التدفقات النقدية في المستقبل تكون بمثابة تعويض عن القيمة الحالية للأموال المستثمرة، وكذلك تعويض عن الانخفاض المتوقع في القوة الشرائية للأموال المستثمرة – بسبب التضخم – مع إمكانية الحصول على عائد معقول مقابل تحمل عنصر المخاطرة.

 

ثانيا : أنواع الاستثمار

يقسم الاستثمار إلى تقسيمات مختلفة، على أن أهم هذه التقسيمات يمكن إجمالها بالاتي :

 

1. الاستثمار الإجمالي والاستثمار الصافي :

يمثل الاستثمار الإجمالي كل من الاستثمار الصافي والذي يعني الإضافات إلى رصيد رأس المال الحقيقي خلال فترة زمنية معينة، زائدا الاستثمار الذي يخصص لمواجهة الإهلاك بهدف المحافظة على الرصيد الفعلي لرأس المال في مواجهة العوامل المختلفة التي تؤثر على حجم هذا الرصيد مثل البلى والهلاك أو التقادم أو التدمير الذي قد ينتج بفعل الحرائق أو الفيضانات أو الكوارث الأخرى ويطلق على هذا الصنف اسم الاستثمار الاحلالي (Replacement Investment). ولو اقتصر الاستثمار الإجمالي على المحافظة على حجم الرصيد الفعلي لرأس المال فان هذا يعني إن الاستثمار الصافي يعادل الصفر، أما إذا انخفض حجم الاستثمار الإجمالي عن حجم الاستثمار اللازم فان هذا يعني إن الاستثمار الصافي هو كمية سالبة أي إن الرصيد الفعلي لرأس المال يتجه نـحو التناقص[4].

 

2. الاستثمار المولد أو المحفز (Induced Investment) والاستثمار المستقل(Independent Investment):

يرتبط الاستثمار المولد بالإنتاج الجاري أو الطلب الجاري وبالتالي فانه يرتبط داليا أو وضيفيا بمستويات الإنتاج ويجري القيام به من اجل تحقيق زيادة في الإنتاج وهذا الاستثمار هو الذي يكمن وراء نظرية المعجل (Acceleration Theory) ويرتبط الاستثمار المولد ارتباطا داليا بالدخل حيث يزداد بزيادة الدخل وينخفض بانخفاض الدخل، فإذا انخفض الدخل إلى اقل من الصفر يصبح الاستثمار المولد سالبا بمعنى عدم صيانة الآلات والمعدات وسلع رأس المال وتركها تندثر دون استبدالها باستثمار جديد، أما الاستثمار المستقل الذي ينجم عن قوى مستقلة عن الدخل والاستهلاك الجاريين، فهو يرتبط بعوامل مستقلة كإدخال تقنيات جديدة ومنتجات مستجدة وتطوير موارد جديدة ونمو السكان والقوة العاملة[5].

 

3. الاستثمار الخاص والاستثمار العام:

ينصرف الاستثمار الخاص إلى ذلك الاستثمار الذي يقوم به القطاع الخاص أما الاستثمار العام فهو ذلك الاستثمار الذي تقوم به الحكومة، وتعد التفرقة بين النوعين من الأمور الهامة في دراسة النظرية الاقتصادية الكلية، حيث يستند الاستثمار في القطاع الخاص على دافع الربح بشكل أساسي، أما الاستثمار في القطاع العام فانه يهدف إلى تحقيق أهداف التنمية الاقتصادية والاجتماعية حسب الفلسفة التي تؤمن بها الدولة، ومن هذه الأهداف تحقيق مستوى التوظف الكامل أو استقرار المستوى العام للأسعار وغيرها، كذلك فان الاستثمار العام يستخدم كعامل تعويضي لسد أي عجز في إنفاق القطاع الخاص الاستثماري[6].

 

4. الاستثمار المباشر والاستثمار غير المباشر:

توجد ثمة أنواع أخرى من الاستثمار حيث يقسم تبعا لطريقة الاستثمار إلى نوعين رئيسين هما الاستثمار المباشر والاستثمار غير المباشر، والاستثمار المباشر يكون فيه تقديم رأس المال مصحوبا بقيام المستثمر في إدارته أو المساهمة في إدارته أو الرقابة على كيفية استخدامه، أما الاستثمار غير المباشر والذي يعبر عنه بتعبير استثمار الحافظة (Portfolio) فهو هذا النوع الذي يكون قصير الأجل عادة ويأخذ شكل تملك للأسهم والسندات. ويمكن أن يقسم الاستثمار من ناحية مكانه إلى استثمار داخلي وهو الذي يتم في بلد المستثمر (صاحب رأس المال) واستثمار أجنبي خارج بلد المستثمر أي في بلد أجنبي عنه وهذا النوع يسمى الاستثمار الأجنبي المباشر(Foreign Direct Investment) ويرمز له بـ(FDI)، وهذا النوع من الاستثمار قد عرفته منظمة التجارة العالمية بأنه يحصل عندما يقوم مستثمر في بلد ما (بلد الأم) (Home Country) بامتلاك أصل موجود في بلد آخر (البلد المستقبل)( Host Country) مع وجود النية في إدارة ذلك الأصل[7].

 

5. الاستثمار الأجنبي المباشر والاستثمار الأجنبي غير المباشر:

كذلك يمكن أن يقسم الاستثمار الأجنبي إلى نوعين هما الاستثمار الأجنبي المباشر والاستثمار الأجنبي غير المباشر والأخير يسمى أيضا بالاستثمار الأجنبي في حوافظ الأوراق المالية وهو يأخذ شكل تملك الأجانب للأسهم والسندات أو الحكومة في البلد المضيف بقصد المضاربة والاستفادة بالتالي من فروق الأسعار أو الحصول على أرباح تدرها السندات ذات الفائدة الثابتة أو الأسهم بشرط إلا يحوز الأجانب من الأسهم ما يخولهم حق إدارة المشروع ويتم عادة من قبل مؤسسات تمويل كالبنوك وصناديق الاستثمار أو المستثمرين المؤسسين مثل صناديق التقاعد وشركات التأمين. ويتميز هذا الاستثمار بكونه قصير الأجل، قد يمتد لأسابيع أو أشهر قليلة فقط.أما الاستثمار الأجنبي المباشر فهو استثمار حقيقي طويل الآجل في أصول إنتاجية[8].

 

المبحث الثاني

رؤية الاستثمار بين الدستور الجديد الدائم ودستور 1968 المؤقت

 

أولا: توجهات الدولة الاستثمارية في ظل الدستور بين 1968 و 2005

لعل من أول القضايا التي يجب النظر فيها لتبيان توجهات الدولة العراقية الجديدة في المجال الاستثماري هي النظر في قانون القوانين (الدستور) والذي هو الوثيقة العليا التي تنظم كافة القوانين سواء الاقتصادية أم السياسية أم الاجتماعية وهو القانون الأعلى في البلاد.

ولما كان الاقتصاد هو من بين أهم مفاصل الحياة، وهو الذي يهتم بتحقيق أهداف التنمية والرفاه ألمعاشي لكافة الأفراد، من هنا فأن ثمة ارتباط جدلي بين الاقتصاد والدستور فالمفترض أن تعكس طبيعة تنظيم الجوانب الاقتصادية في الدستور التوجهات العامة للدولة، هل هي ذات نظام اقتصادي قائم على دعائم السوق وفق آليات العرض والطلب أم انه نظام ذو ميول ونزعة تملي سيطرة الدولة على كافة مفاصل الحياة الاقتصادية!؟ بل لعله يجمع بينهما!؟

وتعتبر قضية الاستثمار من بين تلك القضايا الهامة التي لا بد أن تلقى عناية خاصة في الدستور، حيث إن الدستور يمكن أن يوضح لنا توجهات الدولة هل هي ذات طبيعة إنتاجية ـ استثمارية بحيث إنها هي التي تتولى القيام بعملية الاستثمار؟ أم إن الدولة ستكون ذات نزعة تشغيلية تميل إلى القيام بذلك الدور الداعم للقطاع الخاص بحيث يكون هو رائد عملية الاستثمار.

ولغرض توضيح توجهات الدولة الاستثمارية في دستور العراق الجديد قام الباحث بعمل مقارنة بين دستور العراق الجديد ودستور 1968 المؤقت وذلك فيما يتعلق بتلك القضايا التي جاءت في الدستورين وذات المساس المباشر بتنظيم الأحوال الاقتصادية مع التركيز على قضية الاستثمار، وذلك من خلال الجدول (1):

 

جدول (1) مقارنة بين الدستور الجديد والدستور المؤقت لعام 1968

 

 

 

المصادر: الجدول من إعداد الباحث بالاعتماد على:

1-     جمهورية العراق، مجلس الوزراء، دستور جمهورية العراق،ط2، نيسان 2006، صفحات متفرقة.           

2- د.رعد ناجي الجدة، التطورات الدستورية في العراق،بيت الحكمة،بغداد 2004، الملحق رقم 15، دستور21 أيلول 1968 المؤقت، ص421-434.

 

ثانيا: قراءة معالم الاستثمار في ظل الدستور (تحليل المقارنة الدستورية)

من خلال تلك المقارنة الدستورية – الاقتصادية، يمكن توضيح أهم معالم التوجهات التي سيسير عليها الاقتصاد العراقي المستقبلي، حيث لاحظنا إن ثمة تغيرات واضحة في التوجهات التي كان يسير عليها العراق قبل 2003، وبين توجهات الاستثمار في عراق اليوم والتي أخذت تتشكل بصورة تدريجية بعد نيسان 2003 إلى أن تبلورت بشكلها النهائي في الدستور الدائم*.

إن قراءة معمقة لتلك المقارنة يمكن أن يسفر عنها رؤية شمولية للصورة التي سيأخذها شكل الاستثمار المستقبلي في العراق والتي يمكن إجمالها بخمسِ نقاط رئيسة:

 

1 - النظام الاقتصادي، من الاشتراكية إلى الرأسمالية.

  ثمة تحول مهم في الهدف الذي سيسعى الاستثمار إلى تحقيقه وذلك على المستوى القومي وهذا الهدف سيتمثل بالتحرك نـحو اقتصاديات السوق الرأسمالي الحر المنضبط ذاتيا عن طريق آليات العرض والطلب مقابل تقليل دور الدولة في التدخل بالحياة الاقتصادية (الاعتماد على احدث تقنيات مبادئ السوق- المادة 109 ثانيا"-)، من هنا فأن الدستور يبلغنا بالابتعاد عن تحقيق الاشتراكية الذي كانت حكومة قبل 2003 تسعى إلى تحقيقه أو ما تدعي إنها تطمح إليه، والاقتراب من مبادئ السوق، (يهدف النظام الاقتصادي إلى تحقيق الاشتراكية- المادة12 من الباب الثاني)

 

2 - الثروات، من ملكية الدولة إلى الشعب

ينظر الدستور العراقي الدائم إلى موضوع ملكية الثروات الطبيعية الرئيسية (النفط والغاز) نظرة مغايرة لنظرة دستور 1968، حيث إن الدستور الجديد يشير إلى إن النفط والغاز هي ملك للشعب - المادة 108- في حين إن الثروات الرئيسة كانت ملك للدولة وهذا يعني إن هناك تغيرا في نظرة الدولة إلى الملكية،من ملكية الدولة إلى الأفراد وكأنما يحاول الدستور إن يقدم لنا مقدمات عن التحول من نظام اقتصادي شمولي إلى نظام اقتصادي يقترب من الأنظمة الفردية، كذلك فان الأمر يعني الابتعاد عن سيطرة الدولة على الموارد والحياة الاقتصادية والاقتراب من نظام اقتصادي قائم على المبادرة الفردية وإتاحة قوى السوق لتأخذ الحيز الأكبر في المساهمة في تخصيص الموارد.

 

3 - الاستثمار، وفقاً لاقتصاد السوق.

 عالج الدستور قضية الاستثمار في الدستور الدائم بطريقة مغايرة لدستور 1968، حيث أشار الدستور الجديد إلى عبارة (تكفل الدولة إصلاح الاقتصاد العراقي وفق أسس اقتصادية حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده وتنويع مصادره وتشجيع القطاع الخاص وتنميته).

إن تحليل هذه المادة يعني إن الدولة عازمة على إن يكون الاستثمار  لكامل موارد العراقية الاقتصاد وفق أسس اقتصاد السوق، بكلمات أخرى فأن الدولة لن تقوم هي بعملية الاستثمار بشكل رئيسي بل إن هذه المهمة ستكون مكفولة للقطاع الخاص بحيث سيكون دور الدولة هو دور الداعم للاستثمار - والذي سيتم من  خلال القطاع الخاص- وليس دور القائم  بالاستثمار.

 

4 - الاستثمار المحلي والأجنبي، مباح.

 هناك إشارة  قد تبدو غير واضحة في الدستور الجديد وهذه تتعلق بالاستثمار في القطاعات المختلفة (تكفل الدولة تشجيع الاستثمار في القطاعات المختلفة -المادة  26) وهذا يعني انه ليست هناك موانع دستورية من الاستثمار في كل القطاعات بما فيها الإستراتيجية، كذلك فأن ليس هناك موانع دستورية من الاستثمار سواء أكان هذا الاستثمار محلي أم اجني، بكلمات أخرى فأنه لا مانع من القيام بالاستثمار الأجنبي في الاقتصاد العراقي المستقبلي، وسواء كان الاستثمار الأجنبي مباشرا" أم غير مباشر.

 

5 - القطاع الخاص، رائد عملية الإصلاح الاقتصادي.

 ركز الدستور على قضية هامة هي دور القطاع الخاص في القيام بإصلاح الاقتصاد العراقي، إن هذه القضية هي على درجة هامة  فيما يتعلق بتوجهات الاستثمار  وذلك من عدة وجوه:

أ. إدخال مصطلح جديد فيه مصطلح الإصلاح الاقتصادي وهو واحد من تلك المفاهيم الجديدة التي أتت في قطار الغرب من خلال منظماته المعروفة مثل صندوق النقد الأجنبي أو البنك الدولي وغيرها، وهو من تلك المفاهيم ذات العلاقة باقتصاد السوق المعتمد على القطاع الخاص[9].

ب. إن الدولة ستكون كافلة لتشجيع القطاع الخاص وتنميته، وهذه الكفالة تدل على دور اكبر للقطاع الخاص خصوصا إنها أتت في فقرة تدل في مجملها على إصلاح الاقتصاد العراقي من خلال أسس السوق، (تكفل الدولة إصلاح الاقتصاد العراقي وفق أسس اقتصادية حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده وتنويع مصادره وتشجيع القطاع الخاص وتنميته).

ج. ثمة فقرتان جديدتان هما إضافة نوعية في مجال الملكية والاستثمار جاءت واحدة فيما يتعلق بالتعليم (التعليم الخاص والأهلي مكفول وينضم بقانون).والأخرى في مجال الصحة (للأفراد والهيئات إنشاء المستشفيات ومستوصفات أو دور العلاج الخاصة.) وكلاهما تدلان على معنى واحد هو إتاحة الفرصة بشكل اكبر للقطاع الخاص. 

 

المبحث الثالث

رؤية الاستثمار بين الموازنة العامة للأعوام 2005 / 2006 / 2007

تعد الموازنة العامة إحدى أهم الوثائق الاقتصادية التي تعدها الحكومة والتي تنعكس فيها كافة الخطط الاقتصادية والاجتماعية والسياسية التي تنوي الحكومة تنفيذها خلال فترة زمنية هي سنة مقبلة عادة.

والموازنة العامة هي انعكاس لتوجهات الدولة الموضحة في الدستور باعتبارها تلك البوتقة التي يصب فيها الدستور توجهاته العريضة ومن ثم تقوم الحكومة بتنفيذها على شكل برامج وخطط سواء استثمارية أم استهلاكية، وبالتالي فأننا نتوقع إن نجد في الموازنة الانعكاس التنفيذي لصورة القوانين العامة التشريعية التي نجدها في الدستور.

وهكذا فأننا إذا قمنا بتتبع الموازنة العامة للدولة والبحث في تفصيلاتها فأنه يمكن من خلال ذلك الوصول إلى صورة واضحة عن توجهات الدولة المستقبلية هل هي باتجاه تدعيم دورها الاستثماري بحيث تصبح هي قائد عملية التنمية أم إنها تقوم بفتح الطريق أمام القطاع الخاص ليستأثر هو  بحصة الأسد في الاستثمار  وبالتالي هو الذي يساهم في زيادة الرفاه الفردي والمجتمعي المنشود.

أولا :توجهات الدولة الاستثمارية والاستهلاكية في ظل الموازنة العامة بين 2005 و2006 و2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

من خلال الجدول (2) الموضح أدناه قام الباحث بعمل مقارنة بين الموازنة العامة للدولة لعام 2005 مع موازنة 2006 وموازنة 2007، ومن خلال ذلك يمكن إن تتضح لدينا بعض توجهات الدولة العراقية الاستثمارية خصوصا إن موازنة عام 2006 وموازنة 2007 أعدت بعد كتابة الدستور مما يجعل التوجهات التي وردت فيها سواء  في الجانب الاستثماري أم الاستهلاكي من الأهمية بمكان بحيث إنها يمكن إن تكون خير دليل على ترجمة الدستور وفقراته الاقتصادية في تلك الموازنة، وبالتالي فأنها تعد مؤشر مهم لمعرفة التطبيقات العملية لتوجهات الدولة للفترة المقبلة*.

 

جدول (2)

مقارنة بين الموازنة العامة 2005 والموازنة العامة 2006

والموازنة العامة 2007

 المصدر / قام الباحث بإعداد الجدول بالاعتماد على المصادر التالية:

1-       الموازنة العامة للدولة لعام 2005، وزارة المالية، الدائرة الاقتصادية.

2-       الموازنة العامة للدولة لعام 2006، وزارة المالية، الدائرة الاقتصادية.

3-       الموازنة العامة للدولة لعام 2007، وزارة المالية، الدائرة الاقتصادية.

 

ثانيا : قراءة معالم الاستثمار في ظل الموازنة العامة (تحليل المقارنة)

من خلال تحليل هذه المقارنة لموازنتي 2005 و2006 و2007، يمكن القول إن ثمة نتائج أولية يمكن الوصول لها نتيجة قراءة الفقرات المتعلقة بجانبي النفقات والإيرادات وانعكاسهما على حالة الموازنة العامة، كذلك فأن متطلبات البحث تقتضي التركيز على تبيان توجهات الحكومة الاستثمارية ومن خلال ذلك يمكن إعطاء تصور عام عن فلسفة الدولة، ويمكن تلخيص تلك النتائج بالاتي :

 

1 - تماهي موازنة 2006 وموازنة 2007 مع التوجهات الدستورية

في البدء نقول إن الموازنة العامة لعام 2006 وعام 2007 تعد المعبر الرئيس عن التوجهات التي طرحها الدستور والتي تمت مناقشتها سابقا حيث إن إعداد تلك الموازنة أتى بعد الانتهاء من الملامح الأساسية للدستور الدائم وإجراء الانتخابات وتبلور التصورات والخطوط العامة لدى متخذي القرار فيما يتعلق بالقضايا الاقتصادية والاجتماعية والسياسية وذلك بعد المخاض الذي مر به العراق طوال الثلاث سنوات الأربع (من 2003 إلى 2007).

كذلك تعد موازنة 2006 وموازنة 2007من بين أهم الموازنات العامة التي أعدت في العراق سواء من جهة حجم هذه الموازنة التي تعد أضخم موازنة أعدها العراق* أو من جهة التغيرات النوعية التي شهدتها، حيث إنها عبرت بشكل واضح عن تغير توجهات الدولة، فيما لم تعبر موازنة 2005 عن توجهات الدستور بل كانت انعكاس لمرحلة انتقالية كانت فيها توجهات الدولة غير واضحة ومشوشة.

  

2 - إيرادات عامة متزايدة

من الواضح إن الإيرادات العامة للدولة لعام 2006 هي أعلى من إيرادات 2005، وهذا الأمر يعود إلى عدة أسباب مثل زيادة رسم إعادة الاعمار وزيادة أجور الخدمات العامة كذلك زيادة تقديرات الضرائب والرسوم، بيد إن أهم تلك الأسباب هو نمو الصادرات النفطية وزيادة أسعار النفط (جرى تقدير سعر البرميل 46.6 دولار)[10]. أما الإيرادات العامة لعام 2007 فقد حققت انخفاض عن إيرادات 2006 محققة انخفاض بنسبة(-7.3) ويعود سبب الانخفاض نتيجة تغير سعر صرف الدينار العراقي.

 

3 - الإيرادات النفطية، الممول الرئيسي للنفقات

يعتمد الاقتصاد العراقي في تمويل نفقاته بشكل أساس على الإيرادات النفطية التي شكلت نسبة 92% من الإيرادات العامة الكلية وهي سمة يتصف بها الاقتصاد ألريعي الذي يكون عرضه لكل التقلبات في السوق النفطي، علما إن الاعتماد على المورد النفطي قد ازداد لعام 2006 مقارنة بـ 2005 والتي كانت فيها الإيرادات النفطية تشكل نسبة  88% من الإيرادات العامة الكلية (انظر الجدول 2).كذلك ارتفعت هذه النسبة عام 2007 لتصل إلى 94.0%. من هنا نلاحظ ان ثمة تركيز باتجاه زيادة الاعتماد على المورد الواحد.

 

4 - تخفيض الإنفاق الاستثماري الحكومي

من القضايا الهامة التي توضح طبيعة توجهات الدولة هي إن هناك مؤشران رئيسان يمكن أن نستدل بها على هذا التوجه هل هو ذو نزعة استثمارية أم استهلاكية؟ وهذان المؤشران هما النفقات الاستثمارية ونسبتها إلى النفقات العامة ومقارنته مع النفقات التشغيلية ونسبتها إلى النفقات العامة، انظر إلى الجدول (3)، من هذا الجدول نلاحظ أن توجه الدولة هو نـحو انخفاض الإنفاق الاستثماري كنسبة من الإنفاق العام مقابل زيادة النفقات التشغيلية كنسبة من الإنفاق العام.

وهذا ما يعطي تصور أولي إن هناك اتجاه من قبل الدولة الجديدة نـحو تقليل الاستثمار العام  (الحكومي) مقابل زيادة الاستهلاك العام (الحكومي)، بكلمات أخرى فأن هذا الأمر يعني إن هناك توجه نـحو تفعيل دور القطاع الخاص في المجال الاستثماري وتقليص مهمة الدولة الاستثمارية.

جدول (3)

الأهمية النسبية للنفقات الاستثمارية والاستهلاكية من النفقات العامة

 

 

المصدر/ قام الباحث بإعداد الجدول اعتمادا على المصادر الآتية:

1- الموازنة العامة للدولة لعام 2005، وزارة المالية، الدائرة الاقتصادية.

2- الموازنة العامة للدولة لعام 2006، وزارة المالية، الدائرة الاقتصادية.

3- الموازنة العامة للدولة لعام 2007، وزارة المالية، الدائرة الاقتصادية.

 

5 - عجز في الموازنة العامة

من خلال مقارنة عجز الموازنة العامة لعام 2005 مع عجز 2006 نجد إن العجز لعام 2006 أصبح اقل من عجز 2005، هذا على الرغم من اتصاف موازنة 2006 بزيادة في حجمها الكلي متمثلة في النفقات والإيرادات، فمن جهة الإيرادات نجد إن الإيرادات العامة حققت زيادة كبيرة للأسباب التي ذكرت أعلاه، أما النفقات العامة فقد اتسمت الموازنة العامة بوجود توسع فيها ولكن بنسبة اقل مما كان عليه في 2005 مما أدى إلى تقليص فجوة العجز.هذا الانخفاض في عجز الموازنة العامة يأتي انسجاما مع التوجهات الليبرالية الحديثة التي تأتي في ثنايا الوصفات الجاهزة التي تصفها عيادات الصندوق والبنك لمراجعيها الذين يعانون من أمراض ومشكلات اقتصادية*.أما 2007 فإنها حققت عجزا أيضا بيد ان هذا العجز كان اكبر مما هو عليه في عام 2006، وسبب هذا الارتفاع في العجز يعود إلى الانخفاض الذي حدث في الإيرادات.

 

ثالثا : صورة مستقبلية للاستثمار في موازنة 2006 وموازنة 2007(الانعطافات مستحدثة):

ثمة قضايا جديدة أتت بها موازنة 2006 وموازنة 2007 لتمثل بحق إضافات نوعية لم تشهدها الموازنات العراقية وهو ما يعطي بمجمله تصورا عن مقدار التغير في التوجهات الاقتصادية على وجه العموم والاستثمارية منها خصوصا، على أن أهم تلك القضايا المستحدثة والتي ترسم لنا صورة الاستثمار المستقبلي يمكن أن نلخصها في الآتي :

1 - تطوير واقع القطاع الخاص وتشجيع الاستثمار الأجنبي:

جاء في بيان صادر عن وزارة المالية (إن تطوير القطاع الخاص وتشجيع الاستثمار الأجنبي لا يتحقق بمجرد إعلان الحكومة لأهمية الاستثمار الأجنبي في نمو القطاع الخاص العراقي، وإنما يجب أن يصاحب ذلك سياسات اقتصادية ثابتة وتشريعات قانونية بعيدة المدى توفر الأجواء المناسبة استثمارات القطاع الخاص حيث يجب أن تكون القوانين واضحة وصريحة وان تحافظ الدولة على مصداقية العقود التجارية)[11] من هنا نرى إن الجهة التنفيذية ممثلة بالحكومة تمشي في طريق منسجم مع ما جاء في الوصايا الدستورية التي ترمي إلى تشجيع القطاع الخاص كذلك فأن الحكومة عازمة على إشراك الاستثمار الأجنبي في الاقتصاد المحلي بيد إن هذا الإشراك يجب أن يأتي لتطوير الاقتصاد المحلي ويساهم في نمو القطاع الخاص العراقي.

كذلك قد جاء في نفس البيان (...يحتاج القطاع المصرفي إلى آلية تمكنه من الإيفاء بالتزاماته حيث يتطلب نمو القطاع الخاص مثلا وجود نظام مصرفي يساعد القطاع الخاص على توفير العقود بكلفة مناسبة، إن النظام المصرفي في العراق تهيمن عليه المصارف الحكومية حيث إن نسبة 90% من الإيداعات موجودة ضمن القطاع المصرفي الحكومي وان هذه المصارف بشكلها الحالي عاجزة عن تلبية ابسط الممارسات المصرفية الأمر الذي يتطلب إعادة هيكلتها وتنظيمها بما ينسجم مع النشاطات الاقتصادية السائدة في العالم)[12] من ذلك نرى إن الدولة عازمة علي إيجاد بيئة عصرية ملائمة لنو القطاع الخاص وذلك من خلال إيجاد نظام مصرفي مساعد وداعم له، بحيث يعمل هذا النظام المصرفي وفق احدث الممارسات المصرفية العالمية

 

2 – قضية الخصخصة والقطاع العام :

لقد اهتمت الموازنة العامة 2006وموازنة 2007 بمعالجة المشاكل التي يعاني منها القطاع العام والمؤسسات التابعة له وذلك من خلال التوصية بأن تعمل هذه المؤسسات وفق معايير اقتصادية مثلى كذلك أكدت الموازنة على تحسين الأداء بالنسبة لهذه المنشآت لأنها مؤسسات غير كفوءة بمعنى إن إيراداتها لا تغطي كلف إنتاجها بحيث إن هذه المؤسسات هي مدعومة من الدولة في اغلب الأحوال*، لقد جاء في البيان المذكور: يتطلب من الحكومة أن تعالج حالة المؤسسات المملوكة لها وقضية الخصخصة خلال العامين المنصرمين، وجاء أيضا : إن الخصخصة هي ليست غاية بحد ذاتها ولكنها وسيلة لرفع كفاءة وتحسين أداء الدولة كما إن لها تأثير ايجابي في تنمية أسواق رأس المال وخلق المناخ الملائم للاستثمارات الخاصة، كما أثبتت التجربة العالمية إن العديد من الشركات المملوكة للدولة يمكن أن يتحسن أدائها إذا ما تمت خصخصتها، هذا من جانب ومن جانب آخر هناك أمثلة على نجاح تجربة القطاع الخاص إذا ما تمت إدارتها بأسلوب تجاري وتحت ضوابط مالية فعالة[13].

3 - مشاريع تنمية الأقاليم

قامت وزارة المالية بمبادرتين رئيسيتين وذلك فيما يتعلق بتنمية الأقاليم[14] وذلك في موازنة 2006:

المبادرة الأولى: هي وضع منـحة بمبلغ 1.5 تريليون دينار وهذه سوف توزع إلى مجالس المحافظات ومنطقة كردستان لاستخدامها وفقا لتوجهاتها في التنمية وسوف يتم توزيع هذه الأموال مباشرة إلى المحافظات على حسب الكثافة السكانية والحاجة النسبية لغرض إقامة مشاريع تنمية الأقاليم في المحافظات.

المبادرة الثانية: تخص تشجيع إنشاء مصارف تنمية إقليمية وهذه ستعمل على تنمية الأقاليم وتساعد على تحشيد الموارد الخاصة بذلك الإقليم وسوف يكون بمقدور هذه المصارف دعم مجالس المحافظات والأقاليم في تمويل مشاريع معينة والتي تمكنها من القيام بها دون الرجوع إلى الموازنة العامة. ومن الممكن أن تستقطب هذه المصارف الكفاءات ومن ثم تقوية القابليات على المستوى الإقليمي. إن الهدف هو البدء بإنشاء ثلاث مصارف إقليمية، في المنطقة الشمالية وفي المنطقة الغربية وفي المنطقة الجنوبية (وربما إضافة بنوك أخرى في وقت لاحق). ويمكن أن تنظم هذه المصارف على أساس المشاركة بين الحكومة الإقليمية وبين القطاع الخاص أو المستثمر الأجنبي بما في ذلك دول الجوار أو المؤسسات التجارية أو المنظمات الدولية. إن التخصيصات الرأسمالية لمصارف التنمية الإقليمية من وزارة المالية ستكون بمبلغ 500 مليون دولار تدفع على فترة ثلاث سنوات وتم تخصيص مبلغ 270 مليار دينار خلال عام 2006 لهذا الغرض حيث ستسهم المحافظات والأقاليم في رأسمال تلك المصارف.

4 - إصلاح سياسة الدعم الحكومي

تعالج موازنة 2006 وموازنة 2007 الأرصدة الضخمة المتعلقة بالدعم الحكومي[15]، حيث كانت تقوم الدولة باستيراد المشتقات النفطية بمبلغ يتجاوز الـ500 مليون دولار شهريا وتبيعه بأسعار زهيدة.

يشير بيان الموازنة إلى انه وبسبب الأعباء الاقتصادية التي تواجهها الدولة أصبح من غير الممكن الاستمرار في هذه السياسة، عليه أجرت الحكومة ثمة تعديلات:

الأول: تعديل أسعار المشتقات على أن يجري ذلك على مراحل.

الثاني: رفع احتكار وزارة النفط لعملية استيراد وبيع المشتقات النفطية والسماح للقطاع الخاص بالتعامل باستيرادها وبيعها.

الثالث : ربط التخصيصات بنظام الحصة التموينية بالكميات الفعلية من المنتجات التي لا بد من استيرادها من قبل وزارة التجارة.

الرابع : جاء في بيان الموازنة العامة لعام2006 انه يجري العمل لدراسة إمكانية التوزيع النقدي بدلاً من العيني لمكونات البطاقة التموينية، وستخضع ثلاث محافظات لهذه التجربة على أن يكون الاستبدال اختياريا ومن هذه المحافظات دهوك والسليمانية.

5 - إنشاء شبكة الحماية الاجتماعية

شهدت موازنة 2006 وموازنة 2007 إنشاء شبكة الضمان الاجتماعي[16] حيث شملت عدد من العوائل التي تقع تحت خط الفقر وتم زيادة العوائل المستفيدة من 150 ألف عائلة إلى مليون عائلة حيث تم تخصيص مبلغ 500 مليار دينار لإنشاء الشبكة.

وجاء في أسباب إنشاء هذه الشبكة انه : تحاشيا للآثار السلبية المتأتية من رفع الدعومات خصصت وزارة المالية في موازنة 2006 مبلغ 500 مليار دينار(ما يعادل 340 مليون دولار)، و يجري العمل بهذا المشروع ابتداءا من كانون الأول تحت عنوان برنامج شبكة الحماية الاجتماعية وهذا البرنامج معني بحماية الطبقات الفقيرة بالمجتمع ويجري تنفيذه بشكل مباشر عن طريق وزارة العمل والشؤون الاجتماعية كما يتضمن البرنامج تقديم خدمات أخرى متمثلة بالتدريب المهني والمساعدة على الحصول على فرص العمل.

خاتمة:

من خلال ما تقدم يرى الباحث إن مجموعة من الخطوط العريضة التي يمكن تسجيلها والتي يوضح توجهات الدولة الاستثمارية في مرحلة ما بعد 2003 وهي كالآتي:

1 – إن هناك نيه واضحة لدى الدولة بالتوجه نـحو اقتصاد السوق المنضبط ذاتيا، وابتعاد الدولة عن ألتدخل في الحياة الاقتصادية، وذلك وفقا لمبادئ السوق الرأسمالي الحر بما يتضمنه الأمر من انضمام العراق إلى المنظمات الدولي مثل صندوق النقد الدولي والبنك الدولي ومنظمة التجارة العالمية، وكل الالتزامات التي يمكن أن تترتب على ذلك مثل قضية الخصخصة ومعالجة العجز في الموازنة العامة وكل الوصايا التي توصي بها المنظمات أعلاه.

2 – بقدر تعلق الأمر بتوجهات الدولة الاستثمارية فأننا نرى إن هناك ثمة اتجاه نـحو تشجيع الاستثمار في القطاع الخاص وابتعاد الدولة عن المجالات الاستثمارية واقترابها مما يعرف بدولة الخدمات وفسح المجال أمام القطاع الخاص ليكون رائد عملية الاستثمار، وإصلاح الاقتصاد.

3 – سيكون دور الدولة توجيهياً، تصحيحياً، بحيث تكون الدولة راعية لقطاع خاص قوي وذلك من خلال جملة من الإجراءات والقوانين الراعية له، من جهة أخرى ستكون الدولة حامية للطبقات الأقل حظا في الحصول على الدخل باستخدام أدوات اقتصادية مستحدثة كنظام الدفع النقدي بدلا عن العيني.

4 – سيكون الاستثمار متاحا للمستثمر الخاص سواء أكان محليا أم أجنبيا وفي اغلب القطاعات بما فيها الإستراتيجية، كذلك فان ثمة بوادر لتشجيع الاستثمار الأجنبي سواء المباشر أم غير المباشر.

5 – ستعمد الدولة إلى تقليل الاستثمار الحكومي مقابل زيادة الإنفاق الاستهلاكي، وبالمقابل ستتجه الدولة إلى توفير البيئة الملائمة للاستثمار في القطاع الخاص مثل القوانين الحامية للاستثمار وتوفير مبادرات إنشاء المصارف التي تعمل وفق أسس سوقية كذلك احترام السعر الحقيقي للسلع داخل الاقتصاد المحلي مع تقليل الدعم الحكومي المعرقل لنمو القطاع الخاص.

 

التوصيات :

1. يجب توفير البيئة الملائمة للاستثمار خاصة توفير الأرضية السياسية الملائمة فأي مستثمر لن يقدم على الاستثمار في داخل العراق ما دام الوضع الأمني والسياسي غير مستقر فكما هو معروف فأن رأس المال الأجنبي يتميز بأنه جبان وسريع الهروب في ظل الظروف السياسية والأمنية غير المستقرة. 

2. أصبح الاستثمار الأجنبي بالنسبة للاقتصاد العراقي حقيقة لا بد منها، خصوصا إن الاقتصاد العراقي أصبح بحاجة إلى الاستفادة من عنصر العمل الماهر إضافة إلى ضرورة نقل التكنولوجيا المتطورة التي يفتقد إليها الاقتصاد المحلي البعيد عن التطورات التكنولوجية العالمية، كذلك فأن الاقتصاد العراقي بحاجة إلى التمويل اللازم لعملية الاستثمار، وهذا التوجه أصبح أمرا محتوما في ظل ما رأيناه من خلال تحليل وثيقتي الدستور والموازنة، بيد إننا نرى ضرورة أن يكون الاستثمار الأجنبي في خدمة الاقتصاد الوطني وتنميته، وبما يساهم في زيادة الناتج الحقيقي سواء في القطاع الصناعي أم الزراعي أم الخدمي كذلك يجب إن يؤدي الاستثمار الأجنبي إلى توفير فرص عمل للعراقيين وتطوير مهاراتهم.

3. نظرا لابتعاد الاقتصاد العراقي عن المتغيرات العالمية وعدم وجود كوادر كفوءة للتعامل مع الاستثمار وخاصة الأجنبي صار لزاما على العراقيين صياغة قانون للاستثمار يراعي الأطر القانونية والتشريعية التي تحمي المستثمر وتوفر له الضمانات الكافية.

4. ضرورة توفير البنية القانونية والمؤسساتية الملائمة لجذب المستثمر الخاص سواء أكان محليا أم أجنبيا، كذلك توفير دراسات جدوى اقتصادية وفنية عن فرص الاستثمار المتاحة فضلا عن توفير معلومات عن الموارد البشرية المتاحة ناهيك عن توفير بيانات عن سوق العمل ومستوى الأجور والأسعار واحتياجات السوق وحجم الاستيرادات وتقديرات الطلب وغيرها.....

5. التأكيد على إنشاء معاهد للبحوث والتدريب والتطوير الاستثماري يشارك فيه العراقيون جنبا إلى جنب مع المستثمرون العرب والأجانب وذلك لغرض تطوير خبرات المستثمر العراقي.

6. ضرورة الاهتمام بالقطاع المصرفي والمالي وإعادة هيكلة النظام المصرفي في العراق وبما يتلاءم مع احدث الأنظمة المصرفية المعاصرة، كذلك الاستفادة من الخبرات العالمية في المجال المصرفي، فضلا عن إدخال وظائف مصرفية غير تقليدية، ناهيك عن ضرورة الاهتمام بسوق الأوراق المالية وضرورة ربطها مع السوق العربي والعالمي

 

الهوامش